Gli accordi quadro multioperatore promettono flessibilità, ma pongono un problema concreto: come distribuire in modo chiaro e prevedibile le quote di lavoro tra gli aggiudicatari. Le recenti riforme hanno cercato di ridurre l’incertezza per le imprese, senza però fissare regole rigide. Ne deriva un equilibrio delicato tra trasparenza e discrezionalità amministrativa. La soluzione più efficace? Non solo indicare le percentuali, ma chiarire anche i criteri con cui, in concreto, verranno assegnati gli ordinativi.
Sommario:
- Il problema di “quanto” e “quando” nei contratti pubblici
- L’accordo quadro multioperatore: funzionamento e criticità
- Le novità del Correttivo
- I diversi modelli di ripartizione delle quote: pro e contro
- I limiti applicativi e i dubbi ancora aperti
- Verso un equilibrio tra flessibilità e tutela degli operatori
Il problema di “quanto” e “quando” nei contratti pubblici
Nell’ambito della stipula di un contratto pubblico, può talvolta accadere che un operatore economico, così come una stazione appaltante, incontrino delle difficoltà procedurali nel districare il “groviglio” di dettagli tecnici, quali per esempio i c.d. quantum e quando.
Per “quantum” ci si riferisce all’ammontare quantitativo degli oneri di servizio oggetti del contratto; per “quando” si intende invece l’arco temporale entro il quale si richiede l’effettiva esecuzione della prestazione.
L’accordo quadro multioperatore: funzionamento e criticità
L’accordo quadro multioperatore, oggetto del presente articolo, è uno degli strumenti più rilevanti nel sistema dei contratti pubblici, grazie alla sua capacità di coniugare flessibilità operativa e razionalizzazione della spesa. Le recenti evoluzioni normative e giurisprudenziali ne hanno ridefinito in modo significativo l’ambito applicativo, con particolare riferimento all’art. 59 del d.lgs. 36/2023.
In particolare, con tale tipologia di accordo, si definisce la circostanza in cui più di un operatore economico risulti aggiudicatario di un determinato accordo quadro. In questi casi, è previsto che la stazione appaltante pubblichi una graduatoria di merito, in base alla quale si vanno a definire le percentuali quantitative di affidamento del servizio stesso: come si può intuire, sarà l’operatore primo in graduatoria a dover fornire una percentuale maggiore del totale della prestazione; ad esso seguiranno gli altri aggiudicatari in proporzione residuale.
In precedenza, questo tipo di strumento presentava un elemento di criticità: l’incertezza, per gli operatori economici interessati a partecipare, riguardo la misura della percentuale di affidamento che avrebbero potuto concretamente ottenere per la stipula dei successivi contratti attuativi. Da qui, scaturivano consequenzialmente il dubbio sull’effettiva remuneratività del contratto, oltre che una oggettiva difficoltà, per l’Operatore di formulare un’offerta tecnica ed economica consapevole e sostenibile, con il rischio correlato di una compromissione dell’equilibrio contrattuale.
Le novità del Correttivo
È per queste ragioni che il decreto correttivo 209/2024 è intervenuto, con l’intento di garantire maggior affidabilità per gli operatori che risultano aggiudicatari dell’accordo quadro multioperatore. La finalità, esplicitamente indicata nella relazione illustrativa al correttivo, è quella di fornire a chi partecipa ad una procedura di aggiudicazione di accordo quadro una concreta cognizione quantitativa della percentuale di affidamento alla quale avrebbe accesso in caso di aggiudicazione e posizionamento in classifica.
Specificatamente, al co. 1 dell’art. 59 del Codice degli Appalti, il legislatore ha previsto la necessità di definire, in caso di accordo quadro multioperatore senza riapertura del confronto competitivo, le percentuali di affidamento dei successivi contratti attuativi al momento della decisione a contrarre.
I diversi modelli di ripartizione delle quote: pro e contro
Non esiste, ad oggi, una normativa che disciplini le modalità di attribuzione delle quote d’appalto. Perciò, lo strumento migliore a nostra disposizione per cercare di definire le suddette è il metodo empirico, seguito dalla giurisprudenza finora pronunciatasi sull’argomento.
Da quando il correttivo è entrato in vigore, le modalità più rilevanti per la definizione delle percentuali sono state le seguenti: a quote fisse; a quote minime vincolanti; a quote minime non vincolanti; a quote massime; a quote massime e minime. Di seguito, vi forniamo una breve sintesi del funzionamento delle varie tipologie.
- Le quote fisse sono le più semplici: la stazione appaltante determina tassativamente la quota d’affidamento per ogni posizione in graduatoria dei molteplici vincitori;
- Le quote minime vincolanti, similmente alle quote fisse, sono indicazioni tassative, le quali lasciano però una percentuale residuale di discrezionalità alla stazione appaltante;
- Le quote minime non vincolanti sono indicative, con la stazione appaltante che si riserva la possibilità di ridefinirle in seguito alla pubblicazione delle graduatorie;
- Le quote massime sono indicazioni categoriche dei massimali di importo che gli aggiudicatari si vedranno assegnare, in base alla rispettiva posizione in graduatoria;
- Le quote massime e minime indicano un range più o meno ampio entro il quale la stazione appaltante potrà assegnare le quote ad ogni classificato.
I limiti applicativi e i dubbi ancora aperti
Se per le quote minime vincolanti i dubbi applicativi sono assenti o trascurabili, diversa è la situazione nelle altre tipologie che empiricamente si sono osservate.
Quanto alle quote fisse, infatti, esse sembrerebbero contrastare con il parere Anac del 22 dicembre 2025, n. 511, dove si afferma come “la predeterminazione delle suddette quote di affidamento non vada intesa come rigido rispetto di percentuali massime o minime fissate […] come garanzia assoluta di attribuzione di un determinato quantitativo di fornitura. Il legislatore ha posto tale obbligo […] al solo fine di consentire agli operatori economici di effettuare una valutazione sulla remuneratività della propria offerta. Ciò non toglie che l’accordo quadro è (e rimane) uno strumento negoziale flessibile, per cui va tuttora riconosciuta la discrezionalità della stazione appaltante nella previsione di percentuali di affidamento minime oppure massime, nella loro quantificazione, nell’eventuale decisione di non coprire il 100% della quota, nonché nell’eventuale deroga motivata delle percentuali previste, in funzione del fabbisogno da soddisfare”.
Quanto alle quote minime non vincolanti, si può constatare come una modifica sostanziale delle medesime in fase di pubblicazione della graduatoria andrebbe a tradire la ratio stessa della normativa, che, come già detto in precedenza, è di garantire il principio di equilibrio contrattuale (oltre, potremmo dire, anche a quello di legittimo affidamento) per gli operatori economici.
Le quote massime, d’altro canto, mostrano le loro criticità applicative nel momento in cui una stazione appaltante dovesse decidere di non ricorrere all’assegnazione dei massimali predeterminati.
Quanto alle quote massime e minime, esse sembrerebbero uno strumento consono a garantire un equilibrio tra i principi amministrativi di legittimo affidamento e discrezionalità, ma ad una condizione: il range in questione non dovrebbe infatti essere eccessivamente ampio, pena il fatto di negare all’operatore la possibilità di pianificare correttamente il proprio investimento. Ci sono stati, inoltre, esempi in cui i bandi di gara prevedevano quote tra i vari operatori palesemente incoerenti dal punto di vista matematico: nella procedura aperta SORESA del settembre 2025, la Stazione Appaltante aveva previsto al contempo una quota massima del 90% per il primo classificato ed una quota minima del 30% per il secondo, configurando una possibile violazione del principio di ragionevolezza (detto anche “di razionalità”) dell’azione amministrativa.
In poche parole, il nuovo art. 59, co. 1, seppur chiaro nei suoi intenti, sembrerebbe aver provocato una notevole incertezza nelle amministrazioni, forse proprio perché ha mancato di normare puntualmente i criteri di assegnazione delle quote per gli accordi quadro multioperatore. Tuttavia, si potrebbe dire che tale mancanza fosse in effetti inevitabile, per non togliere alle stazioni appaltanti la loro fondamentale discrezionalità.
L’Anac, rispondendo peraltro ad alcuni dei dubbi presentati in questo articolo, ha affermato, con il parere del 22 dicembre 2025, n. 511, che la discrezionalità della stazione appaltante nella modulazione delle percentuali di affidamento deve essere esercitata “in modo coerente, logico e proporzionato rispetto all’interesse di garantire l’equilibrio contrattuale e di consentire agli operatori economici una valutazione sulla remuneratività della propria offerta”. Ciò conferma, in parte, il nostro rilievo: criteri troppo vaghi possono infatti tradire la ratio della norma in questione.
Verso un equilibrio tra flessibilità e tutela degli operatori
Spetta dunque, in mancanza di principi più rigidi (che, stando al parere Anac di cui sopra, forse sarebbero persino inopportuni, vista la strutturazione appositamente flessibile dello strumento oggetto della presente disamina), alle stazioni appaltanti riuscire a trovare un equilibrio tra il rispetto dell’art. 59, co. 1, e di conseguenza dell’equilibrio contrattuale, e i principi di imparzialità, buon andamento, efficacia, efficienza e, soprattutto, di risultato.
In un contesto in cui la discrezionalità, se non “guidata”, potrebbe sfociare in arbitrarietà, un buon strumento di tutela per la stazione appaltante potrebbe essere non quello di limitarsi ad indicare le percentuali di affidamento, bensì anche indicare come verranno concretamente assegnati gli ordinativi.
Se foste un RUP, come cerchereste questo difficile punto di equilibrio? Usereste uno dei metodi che abbiamo citato, o provereste altre strade?