Il 2026 si conferma un anno particolarmente intenso per il settore dei contratti pubblici.
Tra nuove riforme, correttivi al Codice e scadenze legate al PNRR, le stazioni appaltanti sono chiamate a muoversi in un quadro normativo in continua evoluzione. La crescita degli affidamenti diretti riapre il dibattito sul delicato equilibrio tra rapidità, concorrenza e trasparenza. Allo stesso tempo, i principi di risultato, fiducia e accesso al mercato stanno modificando il modo di interpretare e applicare le regole degli appalti. Restano centrali anche temi come la revisione dei prezzi, il subappalto e la tutela della legalità nei cantieri. A questi si aggiungono le nuove sfide legate alla digitalizzazione e all’impiego dell’intelligenza artificiale nelle decisioni della Pubblica Amministrazione. In questo scenario, RUP e operatori economici devono confrontarsi con una disciplina sempre più complessa e dinamica. Ne abbiamo parlato con l’avvocato Niccolò Grassi, avvocato amministrativista ed esperto di contrattualistica pubblica. Grassi, che ha maturato esperienza come divulgatore scientifico e docente in materia di appalti per operatori economici e Pubbliche Amministrazioni, è inoltre ideatore di “Appalti On Air”. Con lui abbiamo analizzato le principali trasformazioni del settore e le questioni che potrebbero segnare il futuro del diritto dei contratti pubblici in Italia.
Affidamenti diretti e PNRR: equilibrio tra rapidità, concorrenza e trasparenza
La relazione annuale ANAC 2026 parla di appalti per circa 309 miliardi di euro e di un vero boom di affidamenti diretti legati al PNRR. Non c’è il rischio che la corsa a spendere le risorse europee entro le scadenze finisca per sacrificare concorrenza e trasparenza?
Ad essere onesti, non condivido la lettura eccessivamente critica del ricorso agli affidamenti diretti. Ho sempre ritenuto che si tratti di uno strumento essenziale per consentire alle Pubbliche Amministrazioni di gestire con rapidità ed efficacia le esigenze quotidiane e di fornire risposte tempestive alla collettività. Il punto, quindi, non è tanto lo strumento in sé, quanto il modo in cui viene utilizzato. Il principio di rotazione, se correttamente applicato, consente infatti di evitare rendite di posizione e di distribuire le opportunità tra una pluralità di operatori economici. Anche nel contesto del PNRR, dunque, rapidità e concorrenza non sono necessariamente valori contrapposti. Molto dipende dalla capacità delle amministrazioni di utilizzare gli strumenti messi a disposizione dal Codice in modo trasparente, responsabile e coerente con i principi che governano l’evidenza pubblica.
Principio del risultato, fiducia e accesso al mercato nel Codice dei contratti pubblici
Il correttivo al Codice (d.lgs. 209/2024) ha toccato soprattutto gli allegati tecnici, lasciando intatti i “super-principi” di risultato, fiducia e accesso al mercato introdotti nel 2023. Nella sua esperienza professionale, questi principi restano più uno slogan normativo o hanno davvero cambiato il modo in cui le stazioni appaltanti motivano le proprie scelte?
La differenza, nella mia esperienza, la fa la capacità di comprendere fino in fondo il significato di questi principi. A una lettura superficiale possono sembrare semplici slogan normativi; in realtà, se correttamente utilizzati, rappresentano oggi tre strumenti di lavoro quotidiano estremamente efficaci per le stazioni appaltanti. Il principio del risultato consente di orientare e motivare molte scelte amministrative in una prospettiva sostanziale; quello della fiducia può contribuire a ridurre approcci eccessivamente difensivi e, con essi, anche il rischio di contenzioso. Il principio di accesso al mercato ha inoltre rafforzato letture ispirate al favor partecipationis. Si tratta, quindi, di principi ormai imprescindibili, purché non si dimentichi il loro limite fondamentale, vale a dire il rispetto del principio di legalità dell’azione amministrativa.
Evoluzione normativa e aggiornamento per RUP e imprese
Tra la Legge 34/2026, che interviene sulle qualificazioni “autonome”, e la Legge di bilancio 2026 sulla revisione prezzi legata ai ribassi d’asta, il Codice sembra in continua evoluzione a colpi di correttivi e novelle. Le imprese e i RUP riescono ancora a starci dietro, o il diritto degli appalti è diventato un cantiere normativo permanentemente aperto?
A mio avviso, il diritto dei contratti pubblici è sempre stato un cantiere. In meno di dieci anni abbiamo assistito ad abrogazioni, riscritture, correttivi, modifiche regolamentari e persino a differenti tecniche legislative. Oggi, inoltre, si discute a livello europeo della possibile evoluzione dell’attuale sistema fondato sulle direttive. Non leggerei, però, questa continua trasformazione soltanto come un elemento di instabilità ma come il tentativo di mantenere la disciplina al passo con l’evoluzione del mercato, della tecnologia e degli stessi operatori economici. Naturalmente, per RUP e imprese questo comporta uno sforzo di aggiornamento costante e rende sempre più importante poter contare su competenze specialistiche capaci di tradurre le novità normative in soluzioni operative concrete.
Revisione dei prezzi e equilibrio dei contratti pubblici
Il caro materiali degli ultimi anni ha reso la revisione dei prezzi un tema centrale nei contratti in corso di esecuzione. Le clausole di revisione, quando esistono, vengono davvero applicate dalle stazioni appaltanti, o restano spesso lettera morta finché l’impresa non minaccia il contenzioso?
Non si può fare di tutta l’erba un fascio. Molte stazioni appaltanti conoscono bene la disciplina della revisione prezzi e la applicano correttamente, anche senza attendere iniziative da parte dell’impresa. Altre amministrazioni, invece, anche per la complessità tecnica e interpretativa della materia, tendono ad assumere un atteggiamento più prudente e ad attivarsi soltanto a seguito di una richiesta dell’operatore economico. Il rischio, in questi casi, è che la revisione venga percepita come una concessione all’appaltatore, mentre costituisce oggi un meccanismo ordinario previsto dall’ordinamento per preservare l’equilibrio del contratto.
Subappalto, libertà d’impresa e legalità nei cantieri
Il subappalto è stato progressivamente liberalizzato negli ultimi anni, ma resta uno dei principali vulnus negli appalti pubblici. Come si tiene in equilibrio la libertà d’impresa con la tutela della legalità nei cantieri, soprattutto in territori ad alto rischio?
Il subappalto rappresenta un vulnus solo se viene percepito e gestito come tale. In realtà, è uno strumento fondamentale, che consente agli operatori economici di ricorrere a competenze specialistiche e alle stazioni appaltanti di beneficiare di una maggiore efficienza nell’esecuzione del contratto. Come per l’affidamento diretto, non è uno strumento “buono” o “cattivo” in sé. Tutto dipende dal modo in cui viene utilizzato. Proprio per questo, soprattutto nei contesti maggiormente esposti a rischi di illegalità, diventa imprescindibile applicare con rigore le disposizioni del Codice e svolgere puntualmente tutte le verifiche richieste sull’impresa subappaltatrice. La libertà d’impresa e la tutela della legalità, quindi, non sono valori contrapposti e possono convivere attraverso controlli seri, tempestivi ed effettivi.
Intelligenza artificiale e futuro del contenzioso negli appalti pubblici
Se dovesse scommettere su un solo tema che, nei prossimi due o tre anni, genererà più contenzioso di tutti gli altri nel settore dei contratti pubblici — intelligenza artificiale nelle valutazioni di gara, digitalizzazione degli affidamenti, subappalto, o rendicontazione PNRR — su cosa punterebbe, e perché?
Più che scommettere su un nuovo fronte di contenzioso, auspico che nei prossimi anni prosegua la tendenza attuale alla sua riduzione. Tra i temi indicati, però, credo che l’utilizzo dell’intelligenza artificiale da parte delle Pubbliche Amministrazioni porrà questioni particolarmente delicate, soprattutto con riferimento alla cosiddetta “riserva di umanità” nelle decisioni e nelle valutazioni amministrative che, peraltro, è un tema che sta già iniziando ad arrivare davanti ai giudici. Su un diverso piano, temo inoltre che la conclusione della stagione del PNRR possa aprire una fase significativa di controlli e di procedimenti per responsabilità erariale connessi alla gestione non corretta dei finanziamenti ricevuti. Più che la tecnologia in sé, quindi, il vero nodo sarà ancora una volta quello della responsabilità delle decisioni.