1. Il quadro di sistema: da una logica di eccezione al criterio comunitario di idoneità
Negli ultimi anni l’impresa agricola ha progressivamente ampliato il proprio perimetro operativo, accedendo in modo sempre più stabile anche al mercato dei contratti pubblici. Il fenomeno riflette la trasformazione dell’attività agricola, ormai proiettata oltre la produzione primaria verso i servizi ambientali, la gestione del territorio, le filiere agroindustriali e il settore energetico. In questo passaggio il diritto ha accompagnato un mutamento di sistema: il rapporto tra impresa agricola e procedure competitive non è più letto secondo una logica di eccezione, ma secondo il criterio, tipicamente comunitario, della concreta idoneità dell’operatore a eseguire la prestazione.
2. L’orientamento restrittivo interno e il suo superamento
Nel quadro anteriore, invece, l’impostazione interna era restrittiva. L’AVCP, con comunicazione n. 42 del 24 novembre 2004, aveva escluso la possibilità di attestazione SOA per le società semplici, e il Consiglio di Stato, con sentenza 8 giugno 2010, n. 3638, aveva ritenuto compatibile con il diritto allora vigente una delimitazione soggettiva dell’accesso alle commesse pubbliche. Quel precedente conserva, oggi, un rilievo soprattutto storico-ricostruttivo, perché fotografa l’assetto anteriore alla correzione imposta dal diritto dell’Unione.
3. La svolta della Corte di giustizia: causa C-502/11 e la nozione funzionale di operatore economico
Il passaggio decisivo si è avuto con l’ordinanza della Corte di giustizia del 4 ottobre 2012, causa C-502/11, Vivaio dei Molini, che resta la pronuncia specificamente riferita all’accesso della società semplice agricola alle gare. La Corte ha affermato che il diritto dell’Unione osta a una disciplina nazionale che escluda un operatore economico dalla procedura soltanto in ragione della forma giuridica, ove esso sia concretamente idoneo a eseguire il contratto. Si afferma, così, una nozione sostanziale di operatore economico, destinata a prevalere sulle qualificazioni formali dell’ordinamento interno.
4. La recezione interna: Cons. Stato n. 3891/2013
Tale approdo è stato recepito dal Consiglio di Stato con la sentenza 17 luglio 2013, n. 3891, che ha consolidato il superamento del criterio formale — fondato sulla natura commerciale del concorrente — a favore di quello funzionale, fondato sulla capacità tecnico-economica di eseguire il contratto. Questo precedente non è stato superato dal diritto vigente; al contrario, esso si pone in linea di continuità con l’attuale disciplina dei contratti pubblici.
5. Il D.Lgs. 36/2023: continuità e nuovi strumenti
In questa stessa direzione si colloca il d.lgs. 36/2023. Il nuovo codice adotta la categoria ampia degli operatori economici, disciplina i requisiti di ordine speciale e consente, ricorrendone i presupposti, l’integrazione dei requisiti mediante avvalimento; per i lavori di importo superiore a 150.000 euro continua inoltre a rilevare il sistema di qualificazione. L’impresa agricola, individuale o societaria, può, dunque, accedere al mercato pubblico non perché eccezionalmente ammessa, ma perché rientra nella nozione funzionale di operatore economico, purché dimostri idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e capacità tecniche adeguate.
6. Criticità operative: qualificazione SOA, requisiti e rischio di sconfinamento
Ciò non significa, però, che l’accesso sia semplice in ogni caso. Sul piano operativo restano almeno tre criticità. La prima riguarda la coerenza tra oggetto dell’appalto e attività concretamente esercitata, evitando di far rientrare nell’alveo agricolo prestazioni che esulano dall’art. 2135 c.c. La seconda concerne la struttura dei requisiti di partecipazione, spesso calibrati su modelli imprenditoriali diversi da quello agricolo. La terza riguarda la qualificazione nei lavori pubblici, dove la SOA continua a costituire una soglia selettiva decisiva: le categorie di maggiore pertinenza per il settore primario sono, in particolare, la OG13 (opere di ingegneria naturalistica) e la OS24 (verde e arredo urbano), cui possono aggiungersi, in taluni casi, interventi di sistemazione idraulico-forestale. In questo quadro, avvalimento e raggruppamenti temporanei restano strumenti essenziali per trasformare l’ammissibilità teorica in effettiva contendibilità del mercato.
7. Prelazione agraria e procedure pubbliche: la posizione giuridicamente qualificata del conduttore
Accanto al tema dell’accesso, assume rilievo il rapporto tra procedura competitiva pubblica e istituti tipici del diritto agrario. Quando la procedura riguardi fondi agricoli, torna infatti in considerazione la prelazione dell’affittuario ex art. 4-bis l. 203/1982, istituto funzionale alla continuità dell’impresa agricola insediata sul fondo. Tale diritto, tuttavia, presuppone un rapporto di affitto valido e attuale, non potendo fondarsi su una mera situazione di fatto. In questa prospettiva si colloca la sentenza del Consiglio di Stato 27 gennaio 2025, n. 621, che ha escluso la rilevanza di un’occupazione sine titulo successiva alla scadenza del contratto, negando tanto la legittimazione all’impugnazione quanto la possibilità di invocare utilmente la prelazione. La decisione conferma che l’istituto agrario non è neutralizzato dalla procedura pubblica, ma deve coordinarsi con le regole di evidenza pubblica: in assenza di un titolo contrattuale valido e attuale, e in mancanza di partecipazione alla procedura, non sussiste una posizione giuridicamente qualificata idonea a fondare né l’impugnazione né l’utile invocazione della prelazione.
8. L’appalto agricolo privatistico: genuinità del contratto e rischio d’impresa
Su un piano distinto, ma strettamente connesso alla realtà operativa delle imprese agricole, si colloca l’appalto agricolo privatistico. Qui il quadro regolatorio e applicativo si è fatto sensibilmente più rigoroso. Le lavorazioni stagionali e ad alta intensità di manodopera rendono fisiologico il ricorso all’esternalizzazione, ma rendono al tempo stesso più delicato il confine tra appalto genuino e mera interposizione di manodopera. In questo ambito il discrimen non è la maggiore o minore complessità dei mezzi impiegati, bensì l’effettiva autonomia organizzativa dell’appaltatore, l’esercizio del potere direttivo sui lavoratori e l’assunzione del rischio d’impresa, in coerenza con l’art. 29 d.lgs. 276/2003.
9. La disciplina collettiva e gli obblighi di compliance
L’art. 30 del CCNL per gli operai agricoli e florovivaisti del 19 giugno 2018 impone al committente una verifica sostanziale della struttura imprenditoriale dell’appaltatore, della regolarità contributiva, dell’effettivo esercizio del potere organizzativo e direttivo e dell’applicazione del corretto contratto collettivo. In ambito territoriale, non mancano discipline pattizie che rafforzano gli obblighi di comunicazione e monitoraggio degli appalti, a conferma del fatto che l’appalto agricolo è ormai considerato area sensibile sotto il profilo lavoristico. Anche la più recente evoluzione normativa in materia di responsabilità solidale e trattamento economico dei lavoratori impiegati nell’appalto si muove nella medesima logica di rafforzamento dei presidi di tutela.
10. La Banca dati degli appalti in agricoltura: L. 101/2024 e il doppio binario regolatorio
In tale contesto si inserisce l’art. 2-quinquies l. 101/2024, che ha istituito presso l’INPS la Banca dati degli appalti in agricoltura, destinata alle imprese di cui all’art. 6, comma 1, lett. d) ed e), l. 92/1979, quando operino in appalti aventi come committente un’impresa agricola ex art. 2135 c.c. La finalità della disposizione è il rafforzamento dei controlli in un settore particolarmente esposto a fenomeni di sfruttamento del lavoro, caporalato e irregolarità contributive. Sul piano sistematico, il dato più rilevante è tuttavia un altro: il comma 7 esclude espressamente dall’ambito applicativo della norma i contratti disciplinati dal d.lgs. 36/2023. Ne deriva la compresenza di due binari distinti: da un lato, gli appalti pubblici, governati dal codice dei contratti pubblici e dai principi eurounitari di apertura concorrenziale; dall’altro, gli appalti agricoli privatistici, sottoposti a un regime rafforzato di qualificazione e controllo, che comprende l’iscrizione alla Banca dati, il rilascio dell’attestazione di conformità da parte dell’INPS e l’obbligo di polizza fideiussoria a garanzia di contributi previdenziali, premi INAIL e retribuzioni dei lavoratori impiegati nell’appalto. Tale separazione evita interferenze dirette tra disciplina antifrode e affidamenti pubblici, ma lascia verosimilmente aperte questioni interpretative nelle fattispecie di confine. Va inoltre ricordato che la piena operatività tecnica della Banca dati resta subordinata al decreto ministeriale attuativo, non ancora emanato alla data del presente contributo.
11. Osservazioni conclusive
Ne deriva un quadro complesso, ma abbastanza chiaro nelle sue linee di tendenza. L’ordinamento riconosce, oggi, all’impresa agricola piena dignità concorrenziale nel mercato degli affidamenti pubblici: non la forma giuridica, ma la capacità concreta di esecuzione è il vero criterio selettivo. Parallelamente, però, lo stesso ordinamento intensifica i presidi di legalità negli appalti agricoli privatistici, soprattutto quando l’esternalizzazione incide su attività ad alta intensità di lavoro. Le opportunità sono, dunque, reali, ma altrettanto concreti restano i nodi giuridici: requisiti di partecipazione, qualificazione, modelli aggregativi, corretto inquadramento dell’appalto e compliance lavoristica. Il dialogo tra diritto agrario, contratti pubblici e diritto del lavoro non è più episodico; è ormai una necessità sistemica.
Riferimenti essenziali
Normativa: D.Lgs. 36/2023, artt. 65, 100, 104 e All. II.12; L. 101/2024, art. 2-quinquies; D.Lgs. 276/2003, art. 29; D.Lgs. 163/2006 (abrogato); L. 109/1994 (abrogata); L. 203/1982, art. 4-bis; L. 92/1979, art. 6; D.L. 91/2014, art. 6; D.Lgs. 124/2004, art. 13; Dir. 2014/24/UE; Dir. 93/37/CEE; CCNL Operai agricoli e florovivaisti 19.6.2018, art. 30.
Giurisprudenza: CGUE, Sez. VII, ord. 4.10.2012, causa C-502/11 (Vivaio dei Molini Azienda Agricola Porro Savoldi ss c. AVCP); Cons. Stato, Sez. IV, 17.7.2013, n. 3891; Cons. Stato, Sez. VII, 27.1.2025, n. 621 (Università degli Studi di Napoli L’Orientale c. Azienda Agricola Tempio); Cons. Stato, Sez. VI, 8.6.2010, n. 3638.
Prassi: AVCP, comunicazione n. 42 del 24.11.2004.