Firmare un provvedimento, autorizzare una spesa, affidare un servizio, approvare un progetto, scegliere se proseguire un contenzioso o definire una controversia: sono decisioni che appartengono alla quotidianità della Pubblica Amministrazione, ma che possono assumere un peso molto diverso quando vengono osservate, a distanza di tempo, alla luce di un possibile danno erariale.
È in questa distanza tra il momento della decisione e quello della sua eventuale verifica che si colloca uno dei problemi più delicati dell’amministrazione contemporanea: la cosiddetta “paura della firma”. Il timore di una responsabilità personale può infatti spingere il funzionario a privilegiare la soluzione apparentemente più prudente, rinviando una scelta, moltiplicando i passaggi procedurali o evitando di assumere decisioni che, pur potendo risultare utili all’interesse pubblico, presentino un margine di rischio.
Il problema assume una particolare rilevanza in una fase nella quale alla Pubblica Amministrazione viene chiesto, contemporaneamente, di decidere più rapidamente, gestire maggiori risorse e rispettare un quadro normativo sempre più articolato. Gli investimenti collegati al PNRR e al PNC, le procedure di affidamento, la gestione dei finanziamenti nazionali ed europei e la crescente complessità delle funzioni degli enti locali hanno ampliato la responsabilità quotidiana di amministratori, dirigenti e funzionari.
È in questo scenario che si inserisce la legge 7 gennaio 2026, n. 1, entrata in vigore il 22 gennaio 2026, che modifica la legge n. 20 del 1994 e interviene sulla disciplina dell’azione di responsabilità e dei controlli della Corte dei conti.
La riforma nasce con l’obiettivo di trovare un nuovo equilibrio tra due esigenze fondamentali: da una parte, assicurare la tutela delle risorse pubbliche e la responsabilizzazione di chi esercita funzioni amministrative; dall’altra, evitare che il rischio della responsabilità individuale determini fenomeni di inerzia, burocratizzazione difensiva e paralisi decisionale.
Non si tratta, dunque, semplicemente di stabilire se la responsabilità dei pubblici dipendenti sia stata “ridotta”. La questione centrale è più articolata: come cambia il perimetro della colpa grave, come viene quantificato il danno, quali garanzie vengono offerte a chi decide sulla base di un’istruttoria corretta e quali nuovi strumenti di tutela dell’interesse pubblico vengono introdotti?
È questo il filo conduttore emerso dal convegno organizzato da Consapi in collaborazione con ANCI Puglia, nel quale il tema della legge n. 1/2026 è stato affrontato da diverse prospettive professionali, con particolare attenzione alle ricadute concrete sull’attività degli enti pubblici.
Una riforma che interviene sulla responsabilità, senza cancellarla
Il punto di partenza rimane quello fissato dalla legge n. 20/1994: la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti è personale ed è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.
La legge n. 1/2026 interviene quindi su un impianto già consolidato, introducendo però una definizione legislativa più puntuale della colpa grave e modificando significativamente le conseguenze patrimoniali e organizzative della responsabilità.
La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso. La colpa grave viene invece collegata a specifiche fattispecie: la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza sia incontrovertibilmente esclusa dagli atti del procedimento oppure la negazione di un fatto che dagli atti risulti incontrovertibilmente esistente.
La novità non consiste soltanto nell’elencazione delle condotte. La legge stabilisce anche che, per valutare la violazione manifesta della norma, debbano essere considerati il grado di chiarezza e precisione della disposizione violata, l’inescusabilità e la gravità dell’inosservanza.
Si tratta di un passaggio particolarmente significativo per chi opera negli uffici pubblici, perché riconosce normativamente una realtà ben nota a chi quotidianamente applica il diritto amministrativo: non tutte le violazioni normative si collocano sullo stesso piano e non ogni errore interpretativo può essere automaticamente equiparato a una condotta gravemente colposa.
Norme poco chiare, giurisprudenza e pareri: il valore del percorso decisionale
La legge stabilisce inoltre che non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.
La disposizione attribuisce così un rilievo particolare al percorso seguito dal funzionario per arrivare alla decisione.
Non basta, naturalmente, poter affermare di avere “seguito un parere” o di essersi richiamati a una sentenza. Il riferimento deve inserirsi in un percorso amministrativo effettivo, documentato e coerente con la questione affrontata.
Da qui deriva una conseguenza operativa importante: l’istruttoria diventa anche uno strumento di gestione del rischio personale.
Una decisione correttamente istruita, nella quale siano individuate le questioni controverse, richiamati gli orientamenti applicabili, acquisiti i pareri necessari e adeguatamente motivata la scelta finale, offre elementi concreti per dimostrare la diligenza dell’operatore.
La nuova disciplina, quindi, non dovrebbe essere letta come una licenza a sbagliare, ma come un incentivo a decidere sulla base di un procedimento professionalmente strutturato e documentabile.
Il controllo preventivo come presidio di responsabilità
Un’altra innovazione riguarda il rapporto tra controllo preventivo e responsabilità.
La legge esclude la gravità della colpa quando il fatto dannoso trae origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, estendendo la previsione anche agli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo.
La legge n. 1/2026 interviene inoltre sulla disciplina dei controlli della Corte dei conti con specifiche disposizioni relative ai contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR e del PNC.
Per tali contratti il controllo preventivo di legittimità riguarda i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono un’aggiudicazione formale. I termini del controllo sono qualificati come perentori e, alla loro scadenza senza deliberazione, l’atto si intende registrato anche ai fini dell’esclusione della responsabilità prevista dall’art. 1 della legge n. 20/1994.
Particolarmente interessante per gli enti locali è poi la possibilità, prevista dalla riforma, che Regioni, Province autonome ed enti locali, attraverso una norma di legge o di statuto e previo parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti, sottopongano al controllo preventivo determinati provvedimenti relativi a contratti finalizzati all’attuazione del PNRR e del PNC.
Il controllo preventivo assume quindi una duplice funzione: controllo di legalità e, indirettamente, strumento di protezione dell’azione amministrativa dal rischio di responsabilità erariale.
Conciliare non significa esporsi automaticamente a responsabilità
Una delle innovazioni più significative riguarda le ipotesi nelle quali l’amministrazione sceglie di definire una controversia anziché proseguirla. La legge stabilisce che la responsabilità sia limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo per la conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle pubbliche amministrazioni, nonché per procedimenti di accertamento con adesione, accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali in materia tributaria.
La finalità è evidente: evitare che il rischio di una futura contestazione contabile induca il funzionario a considerare sempre preferibile il contenzioso rispetto a una soluzione conciliativa.
In molte situazioni, infatti, l’interesse dell’amministrazione può consistere proprio nella definizione di una controversia, soprattutto quando esista un concreto rischio di soccombenza, quando i costi del giudizio siano significativi o quando la soluzione negoziale consenta di tutelare meglio l’interesse pubblico.
Anche in questo caso, tuttavia, la garanzia non deve essere confusa con l’assenza di responsabilità. La scelta conciliativa deve essere istruita, motivata e coerente con l’interesse pubblico.
La quantificazione del danno: il nuovo potere riduttivo
Uno dei passaggi più innovativi della legge riguarda la quantificazione della responsabilità. Il nuovo comma 1-octies dell’art. 1 della legge n. 20/1994 stabilisce che, salvo i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione, ponendo a carico del responsabile il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva oppure nell’anno immediatamente precedente o successivo. Per i rapporti diversi dal lavoro dipendente, il parametro è costituito dal doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio, la funzione o l’ufficio che hanno causato il pregiudizio.
È importante, però, qualificare correttamente questa disposizione.
Non si tratta semplicemente di un generico “tetto al risarcimento”: la legge configura un potere riduttivo che deve essere esercitato nei casi previsti, entro i limiti quantitativi stabiliti dalla norma.
La scelta legislativa ha suscitato interrogativi rilevanti, anche perché la disciplina si combina con il principio della responsabilità personale e parziaria e con la necessità di rapportare concretamente il danno alla condotta del singolo.
Proprio su questo punto si è aperto nel 2026 un significativo contenzioso costituzionale.
Il nodo della disciplina transitoria e il giudizio della Corte Costituzionale
L’art. 6 della legge n. 1/2026 stabilisce che le disposizioni dell’art. 1, comma 1, lettera a), si applichino ai procedimenti e ai giudizi pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge, cioè al 22 gennaio 2026.
È proprio questa applicazione ai giudizi pendenti, insieme alla nuova disciplina del potere riduttivo, ad aver generato alcune delle questioni costituzionali più rilevanti.
Con l’ordinanza n. 87 del 12 maggio 2026, la Sezione giurisdizionale centrale d’appello della Corte dei conti ha rimesso alla Corte costituzionale questioni concernenti, tra l’altro, i commi 1-bis e 1-octies dell’art. 1 della legge n. 20/1994, come modificati dalla legge n. 1/2026, in combinato disposto con l’art. 6 della riforma. I dubbi riguardano anche la ragionevolezza della disciplina, la sua applicazione ai giudizi pendenti e il rapporto con i principi costituzionali che governano la responsabilità amministrativa.
La questione è particolarmente importante perché la riforma nasce per incidere sul comportamento futuro dei decisori pubblici, mentre l’applicazione delle nuove regole a condotte e giudizi relativi al passato pone un problema diverso: quale interesse pubblico giustifica l’applicazione di un nuovo regime sostanziale a chi aveva già assunto la propria decisione in un diverso quadro normativo?
Non si tratta, allo stato, di una bocciatura della legge: si tratta di questioni di legittimità costituzionale rimesse alla Corte costituzionale, il cui esito sarà determinante per stabilire la sorte delle disposizioni interessate.
Questo profilo deve quindi essere tenuto presente in ogni analisi professionale della riforma.
La prescrizione: cinque anni dalla verificazione del fatto dannoso
Un’altra modifica di grande rilievo riguarda la prescrizione. La nuova disciplina stabilisce che il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti siano venute a conoscenza del danno.
La riforma interviene anche sulla disciplina dell’occultamento doloso, precisando che esso può essere realizzato attraverso una condotta attiva oppure attraverso la violazione di obblighi di comunicazione; in tale ipotesi la decorrenza della prescrizione è collegata alla scoperta dell’occultamento.
Il cambiamento è significativo sotto il profilo della certezza dei rapporti giuridici.
La decorrenza ordinaria dal momento in cui si verifica il fatto dannoso rende infatti più prevedibile il periodo entro il quale l’azione di responsabilità può essere esercitata, riducendo l’incertezza legata al momento della conoscenza del danno da parte dell’amministrazione o della Corte dei conti.
Il concorso dell’amministrazione e i vantaggi conseguiti
La nuova disciplina interviene anche sulla quantificazione del danno introducendo un’attenzione più esplicita al comportamento dell’amministrazione danneggiata.
Nel giudizio di responsabilità deve infatti tenersi conto dell’eventuale concorso dell’amministrazione nella produzione del danno, oltre che dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici.
È una previsione importante perché rafforza una concezione non meramente matematica del danno erariale. L’azione amministrativa deve essere valutata nel suo complesso: una decisione può produrre un determinato pregiudizio economico e, contemporaneamente, generare vantaggi per l’amministrazione o per la collettività.
La quantificazione della responsabilità deve quindi tenere conto anche di questa dimensione complessiva.
La posizione degli amministratori politici e la presunzione di buona fede
Particolare rilievo assume la nuova previsione relativa ai titolari degli organi politici. La legge stabilisce che, negli atti adottati nell’esercizio delle loro competenze, la buona fede degli organi politici si presume, fino a prova contraria e fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti siano proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi e non vi siano pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso.
La disposizione assume una particolare rilevanza per gli enti locali, nei quali il rapporto tra indirizzo politico e gestione amministrativa costituisce uno degli snodi fondamentali dell’organizzazione. La norma non cancella la responsabilità degli amministratori, ma introduce un criterio di valutazione della loro posizione quando la decisione rientra nella competenza propria degli uffici e sia sostenuta dai relativi responsabili. Anche qui emerge l’importanza della corretta distribuzione delle competenze e della tracciabilità del procedimento decisionale.
La nuova conseguenza interdittiva: la sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche
La riduzione della responsabilità patrimoniale non rappresenta l’unica direzione nella quale si muove la riforma.
Il nuovo comma 1-novies prevede che, nei casi più gravi, la Corte dei conti possa disporre, nella sentenza di condanna, la sospensione del dirigente o del funzionario condannato dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L’amministrazione deve conseguentemente avviare il procedimento previsto dall’art. 21 del d.lgs. n. 165/2001 e assegnare il dirigente o funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca.
Si tratta di un elemento che merita particolare attenzione perché mostra come la riforma non sia semplicemente una legge di “de-responsabilizzazione”.
Accanto alla riduzione dell’esposizione patrimoniale, introduce infatti una possibile conseguenza organizzativa e professionale particolarmente significativa.
La logica sembra essere quella di distinguere il piano strettamente risarcitorio da quello della capacità di continuare a gestire direttamente risorse pubbliche.
La legge prevede inoltre che l’avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva determini la cessazione degli altri effetti della condanna.
L’obbligo assicurativo
La riforma introduce anche un obbligo specifico di copertura assicurativa.
Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale derivi la sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto, prima dell’assunzione dell’incarico, a stipulare una polizza assicurativa per la copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione per colpa grave.
La legge stabilisce inoltre che, nei procedimenti relativi ai danni patrimoniali, l’impresa assicuratrice sia litisconsorte necessario.
Il profilo assicurativo assume quindi un ruolo strutturale nella nuova architettura della responsabilità. Ma anche in questo caso occorre evitare un equivoco: la polizza non sostituisce la prevenzione del rischio.
Per un ente pubblico, la vera gestione del rischio continua a passare attraverso formazione, organizzazione, controlli, corretta attribuzione delle competenze, qualità dell’istruttoria e adeguata motivazione degli atti.
La responsabilità nell’epoca del PNRR: più risorse, più responsabilità, più controlli
Il collegamento con PNRR e PNC rende particolarmente attuale la riforma.
La gestione di programmi di investimento di dimensioni straordinarie ha costretto molte amministrazioni, soprattutto quelle di minore dimensione, ad affrontare procedure, scadenze e responsabilità che in precedenza non rientravano nella loro attività ordinaria.
La legge n. 1/2026 interviene proprio anche sul sistema dei controlli relativi ai contratti connessi al PNRR e al PNC, rafforzando il ruolo del controllo preventivo in determinate fattispecie.
Per gli enti locali questo significa che la gestione del rischio non può essere affidata esclusivamente al singolo funzionario.
Diventa essenziale costruire sistemi organizzativi capaci di distribuire correttamente le responsabilità, garantire il confronto tra competenze diverse e assicurare che le decisioni più rilevanti siano accompagnate da un adeguato supporto tecnico e giuridico.
Cosa cambia concretamente per dirigenti e funzionari
Al di là delle singole disposizioni, la riforma suggerisce alcune regole operative particolarmente importanti.
La prima è che la documentazione del percorso decisionale diventa parte integrante della gestione del rischio.
Non è sufficiente che una decisione sia corretta: è opportuno che sia possibile ricostruire perché quella decisione sia stata assunta, quali alternative siano state considerate, quali norme siano state applicate, quali orientamenti giurisprudenziali siano stati valutati e quali pareri siano stati acquisiti.
La seconda riguarda la necessità di distinguere l’errore dall’inosservanza grave.
Il nuovo sistema non elimina il rischio di responsabilità per chi ignora norme chiare, travisa consapevolmente i fatti o assume decisioni prive di un’adeguata istruttoria. La protezione opera soprattutto quando l’errore si colloca all’interno di un quadro interpretativo ragionevole e adeguatamente documentato.
La terza riguarda la formazione.
La conoscenza della normativa non è più soltanto uno strumento per adempiere correttamente alle proprie funzioni. Diventa anche una componente essenziale della strategia di prevenzione del rischio erariale.
La formazione come strumento di risk management
In questo senso, il messaggio emerso dal convegno è particolarmente significativo.
La formazione dei pubblici dipendenti non dovrebbe essere concepita esclusivamente come obbligo formativo, ma come investimento sulla capacità dell’organizzazione di assumere decisioni corrette.
Conoscere le norme significa anche conoscere:
· gli orientamenti della Corte dei conti;
· la giurisprudenza amministrativa e civile rilevante;
· i pareri delle autorità competenti;
· i confini della discrezionalità amministrativa;
· le procedure interne dell’ente;
· i sistemi di controllo;
· le modalità di documentazione delle decisioni.
La nuova disciplina della colpa grave rende questo patrimonio di conoscenze ancora più importante, perché il riferimento agli orientamenti giurisprudenziali prevalenti e ai pareri delle autorità competenti può assumere un rilievo diretto nella valutazione della responsabilità.
La vera sfida: decidere senza paralizzarsi
La legge n. 1/2026 nasce quindi da un problema reale.
Una Pubblica Amministrazione che teme eccessivamente la responsabilità può diventare una Pubblica Amministrazione che non decide. E un’amministrazione che non decide, soprattutto quando deve gestire risorse destinate a investimenti e servizi pubblici, rischia di produrre un danno diverso ma altrettanto concreto: il ritardo nell’attuazione delle politiche pubbliche.
La risposta legislativa è quella di circoscrivere maggiormente la colpa grave, rendere più prevedibile la quantificazione del danno, valorizzare il controllo preventivo e offrire una maggiore tutela a chi agisce sulla base di orientamenti giurisprudenziali o pareri qualificati.
Al tempo stesso, però, la riforma introduce strumenti che mantengono elevata l’attenzione sulla corretta gestione delle risorse: l’obbligo assicurativo, la possibilità di sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche nei casi più gravi e la permanenza della responsabilità per dolo e colpa grave.
Una riforma ancora da “misurare” nella sua applicazione
La portata definitiva della legge n. 1/2026 non può essere valutata soltanto leggendo le nuove disposizioni.
La vera prova sarà rappresentata dalla loro applicazione da parte della Corte dei conti e, soprattutto, dalla risposta della Corte costituzionale alle questioni già sollevate.
Le prime ordinanze di rimessione del 2026 mostrano infatti che la riforma presenta nodi interpretativi non secondari. L’ordinanza n. 87/2026 ha posto questioni relative, tra l’altro, alla disciplina del potere riduttivo e alla sua applicazione ai giudizi pendenti; l’ordinanza n. 74/2026 della Sezione giurisdizionale per la Puglia ha sollevato ulteriori questioni concernenti la nuova definizione della colpa grave e l’ampiezza della limitazione della responsabilità amministrativa.
Questo secondo profilo è particolarmente interessante anche per il contesto territoriale nel quale si è svolto il convegno: la questione sollevata dalla Corte dei conti per la Puglia riguarda infatti la possibilità che la nuova tipizzazione della colpa grave lasci fuori dall’area della responsabilità alcune condotte gravemente colpose poste in essere nell’esercizio di attività materiali, sollevando dubbi di ragionevolezza e di coerenza con il principio di buon andamento dell’amministrazione.
Non è quindi ancora possibile considerare definitivamente stabilizzato il nuovo sistema.
Dalla paura della firma alla responsabilità consapevole
La legge n. 1/2026 può essere letta, in definitiva, come il tentativo di modificare il rapporto tra rischio della decisione e responsabilità del decisore pubblico.
Il suo obiettivo non dovrebbe essere quello di eliminare la responsabilità, ma di renderla maggiormente proporzionata alla condotta effettivamente posta in essere.
Per il funzionario questo significa poter assumere una decisione senza che ogni margine di errore interpretativo si trasformi automaticamente in un rischio patrimoniale personale. Per l’amministrazione significa, però, anche assumersi la responsabilità di costruire processi decisionali più solidi, controlli adeguati e percorsi formativi realmente efficaci. La sfida, dunque, non è soltanto normativa. È soprattutto organizzativa e culturale.
La “paura della firma” non si supera semplicemente riducendo il rischio individuale. Si supera creando le condizioni affinché il funzionario possa decidere sulla base di regole conoscibili, istruttorie adeguate, competenze professionali, controlli efficaci e una chiara distribuzione delle responsabilità.
In questa prospettiva, la legge n. 1/2026 può rappresentare un passaggio importante verso una Pubblica Amministrazione più capace di decidere. Ma il risultato dipenderà da come gli enti sapranno trasformare le nuove garanzie normative in prassi amministrative concrete.
La vera posta in gioco non è, dunque, avere meno responsabilità.
È avere una responsabilità più consapevole, proporzionata e coerente con la complessità dell’azione amministrativa: una responsabilità che sappia distinguere l’errore inevitabile dalla grave negligenza, la scelta discrezionale dalla violazione manifesta della legge e, soprattutto, la prudenza necessaria dalla paralisi decisionale.